小區(qū)“自治”，缺不了“共治”加持

“飛線(xiàn)”充電、養(yǎng)犬糾紛、停車(chē)難、噪聲擾民、“住改商”……許多小區(qū)的居民遭遇過(guò)這些煩心事。這些事兒看上去不大，但依照法律法規(guī)，如要解決往往需多個(gè)部門(mén)聯(lián)手執(zhí)法，而這樣的執(zhí)法往往很難出現(xiàn)在小區(qū)里。

今年4月—7月，省人大常委會(huì)開(kāi)展《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》執(zhí)法檢查，“綜合執(zhí)法難進(jìn)小區(qū)”被頻頻提及，記者就此進(jìn)行了調(diào)查。

小區(qū)管理存在“九龍治水”現(xiàn)象

南京市鼓樓區(qū)鳳凰街道某小區(qū)業(yè)主王興宏當(dāng)過(guò)3屆小區(qū)業(yè)委會(huì)主任，現(xiàn)在建立了一個(gè)微信群，群成員是300多位該市各小區(qū)業(yè)委會(huì)委員。觀(guān)察物業(yè)行業(yè)問(wèn)題近10年，王興宏認(rèn)為，執(zhí)法延伸進(jìn)小區(qū)效果不佳原因多樣，有的問(wèn)題源于執(zhí)法邊界不是很清晰，有的執(zhí)法邊界清晰但執(zhí)法力量不足，有的則是執(zhí)法部門(mén)存在推諉現(xiàn)象。

比如樓道雜物需要消防部門(mén)配合物業(yè)企業(yè)進(jìn)小區(qū)清理，管理小區(qū)養(yǎng)犬是公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)，防止噪聲擾民是環(huán)保部門(mén)的職責(zé)范圍，“住改商”則跟市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)有關(guān)……小區(qū)一些問(wèn)題的執(zhí)法責(zé)任看上去清晰，但實(shí)際運(yùn)行中并非如此。承擔(dān)南京千秋情緣小區(qū)物管工作的蘇寧物業(yè)公司總經(jīng)理倪培玲坦言，像電動(dòng)自行車(chē)上樓，僅靠消防部門(mén)解決不了，需要綜合執(zhí)法、共同發(fā)力。

“處理噪聲擾民這類(lèi)警情一般是警告，但是否達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn)需要環(huán)保部門(mén)來(lái)認(rèn)定，達(dá)到了才能按照治安管理處罰法來(lái)處罰。”社區(qū)民警王婕（化名）本身就是鳳凰街道一小區(qū)業(yè)主，曾親歷不少執(zhí)法難題，比如小區(qū)有不少散養(yǎng)寵物，養(yǎng)犬問(wèn)題公安部門(mén)可以管，養(yǎng)流浪貓則不屬警方管理范疇；“飛線(xiàn)”充電違法行為的處罰權(quán)在消防部門(mén)，公安部門(mén)負(fù)責(zé)宣傳教育……“很多問(wèn)題的解決需要相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，目前并沒(méi)有形成良性循環(huán)。”王婕有些無(wú)奈。

“老百姓生活里許多是雞毛蒜皮的小事，但法律界定比較麻煩，執(zhí)法部門(mén)介入后也只能批評(píng)教育。這就造成小區(qū)違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)后，執(zhí)法部門(mén)參與度很低。”千秋情緣小區(qū)業(yè)主錢(qián)燕（化名）表示，這種情況可能導(dǎo)致矛盾一再發(fā)生，一些居民覺(jué)得“他家不管，怎么就管我們家”而心生不滿(mǎn)。南京五臺(tái)花園小區(qū)業(yè)主丁女士也注意到執(zhí)法部門(mén)的困境：“物業(yè)管理更像是民事法律關(guān)系，矛盾比較瑣碎。行政機(jī)關(guān)想有所作為也比較難，介入得太深可能無(wú)法厘清，不介入又有不作為之嫌。”

針對(duì)上述執(zhí)法難點(diǎn)和焦點(diǎn)，我省多地探索綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)。比如，宿遷市先后開(kāi)展了居民小區(qū)執(zhí)法治理服務(wù)“雙十提升”行動(dòng)、綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)、“黨建引領(lǐng)+物業(yè)賦能+綜合執(zhí)法”小區(qū)治理新模式試點(diǎn)等，以推動(dòng)執(zhí)法重心下移。

省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組認(rèn)為，目前全省綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)工作進(jìn)展還不平衡。南京市秦淮區(qū)副區(qū)長(zhǎng)顧安國(guó)也坦言，綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)成效還不明顯，小區(qū)綜合治理需加強(qiáng)。小區(qū)管理涉及消防、建設(shè)、規(guī)劃、民政、城管、公安、市場(chǎng)管理、價(jià)格、人防、環(huán)保等部門(mén)，盡管省條例明確了執(zhí)法聯(lián)動(dòng)目標(biāo)、各方職責(zé)，但在具體執(zhí)行中，部門(mén)之間有觀(guān)望現(xiàn)象，部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法進(jìn)小區(qū)工作沒(méi)有完全落實(shí)到位，使得小區(qū)內(nèi)存在一些社會(huì)管理盲區(qū)，“九龍治水，而水不治”現(xiàn)象較突出。

物管企業(yè)承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多

小區(qū)物管工作離不開(kāi)各級(jí)行政部門(mén)的支持，正如省人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人所言，“物業(yè)管理的水平，在一定程度上是行政機(jī)關(guān)以及社區(qū)、村（居）等基層組織履職水平、效率的投射。”但在實(shí)際工作中，小區(qū)物管企業(yè)往往被“頂在前面”。

比如，針對(duì)小區(qū)停車(chē)難、經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)擾民、占用消防通道、違法建設(shè)等執(zhí)法難點(diǎn)，我省多地開(kāi)展了綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)探索。其中，在清晰界定部門(mén)職責(zé)分工和管理邊界的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮物業(yè)熟悉情況、熟悉居民的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)其參與執(zhí)法監(jiān)督工作的積極性，形成合力推動(dòng)執(zhí)法工作順利開(kāi)展，但這往往加重了物業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。

執(zhí)法檢查組在徐州召開(kāi)的座談會(huì)上，不少物業(yè)企業(yè)代表反映，基層一些職能部門(mén)把維護(hù)小區(qū)消防安全等行政職能“讓渡”給物業(yè)企業(yè)履行，且強(qiáng)行要求其承擔(dān)相應(yīng)關(guān)聯(lián)責(zé)任，這既不合法也不合理。一來(lái)物業(yè)企業(yè)不是執(zhí)法部門(mén)，無(wú)力履行職責(zé)；二是物業(yè)公司分擔(dān)了這類(lèi)工作后，造成物業(yè)合同服務(wù)能力分流，影響服務(wù)質(zhì)量；三是開(kāi)展這類(lèi)工作時(shí)和業(yè)主容易產(chǎn)生沖突，經(jīng)常性地造成物業(yè)和業(yè)主的矛盾甚至形成對(duì)立面，為小區(qū)穩(wěn)定埋下隱患。

倪培玲對(duì)執(zhí)法檢查組說(shuō)，物業(yè)企業(yè)理論上只負(fù)責(zé)維修管理、設(shè)備管理、環(huán)境管理、安全管理，實(shí)際上要承擔(dān)遠(yuǎn)超此范疇的眾多工作。南京市雨花臺(tái)區(qū)西善橋街道齊修社區(qū)書(shū)記張福蘭說(shuō)，拿居民推電動(dòng)自行車(chē)上樓這個(gè)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，物業(yè)需要?jiǎng)褡瑁珱](méi)有處罰權(quán)，往往治標(biāo)不治本，“你今天講，有的居民明天照舊。”

除了“代位執(zhí)法”，物業(yè)還要承擔(dān)社區(qū)文化活動(dòng)、公益活動(dòng)、垃圾分類(lèi)、網(wǎng)格化治理、人口普查等大量工作，這降低了城市管理行政成本，但相關(guān)成本是實(shí)際產(chǎn)生的。張福蘭所在社區(qū)是保障房社區(qū)，10年前物業(yè)費(fèi)是每平方米0.95元，現(xiàn)在還是這么多，越來(lái)越難覆蓋物業(yè)企業(yè)成本。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，疫情防控期間，全省物業(yè)行業(yè)每天約有30萬(wàn)名員工工作在2萬(wàn)多個(gè)住宅小區(qū)防疫一線(xiàn)，對(duì)約10億平方米的區(qū)域開(kāi)展防疫工作。“疫情防控常態(tài)化，物業(yè)企業(yè)要付出額外的精力和人工成本，增加了不少負(fù)擔(dān)。要么業(yè)主消化掉，要么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，否則物業(yè)公司其他地方服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)將有所降低。”王興宏說(shuō)。

應(yīng)以業(yè)主自治為主政府管理為輔

綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)，是否就能解決問(wèn)題？其實(shí)，問(wèn)題從來(lái)不是單方面的，業(yè)主、業(yè)委會(huì)、有關(guān)部門(mén)等都應(yīng)進(jìn)一步明確各自的權(quán)、責(zé)、利。

首先是明確有關(guān)部門(mén)職責(zé)。南京市政府副秘書(shū)長(zhǎng)崔永國(guó)向執(zhí)法檢查組建議，推動(dòng)綜合執(zhí)法進(jìn)小區(qū)，要進(jìn)一步明確公安、消防、城管等部門(mén)在居民小區(qū)管理中的法定職責(zé)，“建議以任務(wù)清單的形式對(duì)省條例進(jìn)行細(xì)化，便于基層厘清責(zé)任、開(kāi)展工作。”社區(qū)的責(zé)任也需進(jìn)一步明確。顧安國(guó)提出，近幾年各級(jí)都對(duì)物業(yè)管理、業(yè)主自治提出要求，但日常工作中社區(qū)這一層面管理機(jī)構(gòu)、管理職能、管理制度還需盡快完善，從而規(guī)范社區(qū)有序指導(dǎo)業(yè)主自我管理。

業(yè)主自我管理小區(qū)的一大障礙，在于部分業(yè)主認(rèn)為自己花錢(qián)買(mǎi)了房，在小區(qū)就應(yīng)“絕對(duì)自由”。關(guān)注物業(yè)管理20多年、曾參與省條例立法的河海大學(xué)教授陳廣華認(rèn)為，要認(rèn)真厘清業(yè)主自治與政府管理的關(guān)系。“業(yè)主自治絕對(duì)不是指業(yè)主‘我想怎么弄就怎么弄’。從家門(mén)到小區(qū)大門(mén)這一部分區(qū)域叫準(zhǔn)公共區(qū)域，有自由而不能放任自由，應(yīng)該是業(yè)主自治為主、政府管理為輔。”陳廣華表示，這意味著綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)進(jìn)小區(qū)，并有充分法律依據(jù)。

當(dāng)前，物業(yè)公司承擔(dān)著眾多責(zé)任。陳廣華認(rèn)為，綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法首先要明確物業(yè)管理各方主體的權(quán)力邊界。民法典規(guī)定，“物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府依法實(shí)施的應(yīng)急處置措施和其他管理措施，積極配合開(kāi)展相關(guān)工作。”陳廣華認(rèn)為，這里的“相關(guān)工作”應(yīng)當(dāng)包括疫情防控，但疫情防控常態(tài)化階段政府應(yīng)增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意識(shí)，讓企業(yè)工作開(kāi)展可持續(xù)，且服務(wù)質(zhì)量不打折。

業(yè)主“自治”離不開(kāi)各方配合

在“業(yè)主自治為主、政府管理為輔”大框架下，如何管好小區(qū)？

6月15日，南京市秦淮區(qū)公布5月物業(yè)管理工作考核排名，桃園人家小區(qū)銀城物業(yè)再上“紅榜”。其實(shí)，該小區(qū)管理也走過(guò)彎路，全體業(yè)主、業(yè)委會(huì)、銀城物業(yè)同心協(xié)力，求大同、存小異，共同糾偏歸正，能有今天的成績(jī)，也是社區(qū)、街道及相關(guān)部門(mén)集體努力的結(jié)果。

“追往視今，也是令人不勝感慨。其他小區(qū)經(jīng)歷過(guò)的故事，我們基本上都經(jīng)歷過(guò)。”該小區(qū)業(yè)委會(huì)主任章軍感嘆道。從2004年簽下購(gòu)房合同，章軍就一直關(guān)注和參與小區(qū)公共事務(wù)。2017年小區(qū)第四屆業(yè)委會(huì)成立之后，面對(duì)的最大問(wèn)題就是物業(yè)服務(wù)跟不上。同年10月，經(jīng)過(guò)物業(yè)選聘一番波折，600多戶(hù)業(yè)主投票選擇銀城物業(yè)進(jìn)駐小區(qū)。2個(gè)月后，這家物業(yè)替前任“背鍋”，因?yàn)樾^(qū)以往積累的物管遺留問(wèn)題進(jìn)了“黑榜”。

時(shí)任銀城物業(yè)桃園人家小區(qū)項(xiàng)目部經(jīng)理徐小玲多少有些委屈，業(yè)委會(huì)則給予了極大寬容，還寫(xiě)信幫忙申訴。雙方信任建立起來(lái)后，開(kāi)展許多工作就有了基礎(chǔ)，這集中體現(xiàn)在雨污分流改造工程實(shí)施中。此前街道就有意為小區(qū)引進(jìn)這一工程，但在主要區(qū)域地面“開(kāi)膛破肚”極易引發(fā)居民投訴，加上對(duì)工程質(zhì)量和管理存在疑慮，業(yè)委會(huì)遲遲不敢同意。新物業(yè)進(jìn)駐后，經(jīng)深度勘察，主動(dòng)向業(yè)委會(huì)建議接受街道安排，并立“軍令狀”表示配合相關(guān)單位做好工程。

業(yè)委會(huì)與街道充分溝通后，與各關(guān)聯(lián)方簽訂施工備忘錄，明晰各方職責(zé)，一一約定注意事項(xiàng)，同時(shí)采用施工方預(yù)繳10萬(wàn)元施工質(zhì)量保證金給街道、在工程結(jié)束驗(yàn)收合格后再返還的方法，以確保施工質(zhì)量、加快進(jìn)度。搭工程“順風(fēng)車(chē)”，小區(qū)系統(tǒng)整理了地下管網(wǎng)工程影像資料，物業(yè)將工程所有資料登記入檔，方便未來(lái)管理維護(hù)，同時(shí)徹底解決了小區(qū)地面沉降等問(wèn)題，還完成了門(mén)樓重建、地下車(chē)庫(kù)入口雨棚翻新等多項(xiàng)工程。

小區(qū)停車(chē)一直是個(gè)“老大難”，車(chē)輛占用消防通道的問(wèn)題尤為嚴(yán)重。物業(yè)拿出4個(gè)公共停車(chē)位，解決車(chē)輛臨停問(wèn)題，這意味著每月要讓出4000元左右的停車(chē)管理收益；另外，在雙塘街道五福街社區(qū)牽線(xiàn)幫助之下，經(jīng)與小區(qū)對(duì)面的南京國(guó)家領(lǐng)軍人才創(chuàng)業(yè)園溝通，實(shí)現(xiàn)園區(qū)25個(gè)車(chē)位共享，一定程度上緩解了小區(qū)停車(chē)難的問(wèn)題。

如今桃園人家小區(qū)是五福街社區(qū)、雙塘街道的“明星”小區(qū)，居民支持度高、工作好開(kāi)展。“去年街道要在小區(qū)設(shè)置心肺復(fù)蘇AED設(shè)備安裝使用示范點(diǎn)，但設(shè)備經(jīng)費(fèi)需自籌。我們就抱著試試看的態(tài)度在小區(qū)開(kāi)展募捐，沒(méi)想到，早上9點(diǎn)多發(fā)通知，當(dāng)天晚上錢(qián)就籌齊了。”章軍感慨道，小區(qū)業(yè)主的“自治”，離不開(kāi)各方配合的“共治”。

（原載《新華日?qǐng)?bào)》2022年6月21日7版）